Betwisten van boete van de NVWA

Een NVWA-boete betwisten gebeurt door eerst schriftelijk bezwaar in te dienen binnen zes weken na ontvangst van het boetebesluit bij de NVWA, gevolgd door eventueel beroep bij de Rechtbank Rotterdam als het bezwaar wordt afgewezen. Onze NVWA advocaat bespreekt de voornaamste zaken.

Wat is een NVWA-boete precies?

De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit stelt bestuurlijke boetes op voor overtredingen van wetgeving inzake voedselveiligheid, consumentenproducten, gezondheid van dieren en planten, dierenwelzijn en natuurbescherming. Deze boete is een punitieve sanctie die ontstaat nadat de NVWA tijdens een bedrijfsbezoek of onderzoek een overtreding heeft vastgesteld. Het boetebesluit vormt een formeel besluit in de zin van artikel 1:3 Algemene wet bestuursrecht (Awb), waartegen rechtsmiddelen openstaan.

De NVWA beschikt over aanzienlijke handhavingsbevoegdheden. Bij een onderzoek mag de toezichthouder ruimten betreden, documenten inzien, monsters nemen en vervoermiddelen controleren. Deze bevoegdheden worden echter beperkt door het evenredigheidsbeginsel volgens artikel 5:13 Awb: de NVWA mag slechts gebruik maken van haar bevoegdheden voor zover redelijkerwijs noodzakelijk voor de vervulling van haar taak.

Wanneer leggen bedrijven effectief bezwaar in?

Bedrijven bestrijden NVWA-boetes meestal wanneer de toezichthouder buiten haar bevoegdheden is getreden, de boete onevenredig hoog uitvalt of de vastgestelde overtreding inhoudelijk betwistbaar is. In de praktijk dienen ondernemers in Nederlands bedrijfsleven jaarlijks honderden bezwaarschriften in tegen NVWA-handhavingsbesluiten.

Veelvoorkomende redenen om bezwaar aan te tekenen:

• Overschrijding van bevoegdheden: De toezichthouder voerde onderzoeken uit die niet noodzakelijk waren voor het onderzoeksdoel (zogenaamde ‘fishing expeditions’)
• Schending van onderzoeksrechten: Het zwijgrecht of verschoningsrecht van advocaten werd niet gerespecteerd
• Procedurele onregelmatigheden: De NVWA weigerde een tweede monster ter afname of gaf geen redelijke termijn voor medewerking
• Materiële feitelijke bezwaren: De vastgestelde overtreding berust op foutieve monstername, misinterpretatie van analyses of onjuiste toepassing van regelgeving
• Proportionaliteitsbezwaren: De hoogte van de boete staat niet in redelijke verhouding tot de ernst van de overtreding

Praktijkvoorbeeld: Een voedselbedrijf in Amsterdam ontvangt een NVWA-boete van € 8.500 wegens vermeende hygiënegebreken. Het bedrijf kan bezwaar aanvoeren omdat de NVWA tijdens het onderzoek zakelijke bescheiden inzag die onder het verschoningsrecht van de bedrijfsadviseur vielen, en omdat het bedrijf geen tweede monster kon laten afnemen ter contra-expertise van de microbiologische bevindingen.

Hoe verloopt de bezwaarprocedure tegen NVWA-boetes?

De bezwaarprocedure volgt dit stap-voor-stap proces: indiening van het bezwaarschrift binnen zes weken, NVWA-onderzoek naar inhoud en procedure, bezwaarschriftencommissie buigt zich over de zaak, en de NVWA neemt een vervolgbesluit.

Stap 1: Indiening van het bezwaarschrift

Het bezwaarschrift moet worden ingediend binnen zes weken na verzending van het NVWA-boetebesluit. Dit is een strikte termijn die niet kan worden verlengd. Het bezwaarschrift dient schriftelijk ingediend bij de NVWA met duidelijke vermelding:

• Het boetebesluit waarop u bezwaar maakt (zaak- en dossiernummer)
• De gronden waarop u bezwaar aanvoert
• Een duidelijke uiteenzetting van uw stellingen
• Eventueel ondersteunende documenten (monsterstaten, analyses van derden, schriftelijke correspondentie)

Zorg ervoor dat u een kopie voor uzelf bewaart en dat u kunt aantonen dat het schrift is verzonden (per aangetekende post met ontvangstbevestiging).

Stap 2: Onderzoek door NVWA-afdeling

Na indiening voert de beleidsafdeling van de NVWA een onderzoek naar uw bezwaar uit. Dit onderzoek richt zich zowel op procedurele aspecten (zijn de toezichthouders binnen hun bevoegdheden gebleven?) als materiële aspecten (is de vastgestelde overtreding correct geïnterpreteerd?).

De NVWA kan u in deze fase verzoeken om nadere informatie of uw standpunt nader toe te lichten. Het is raadzaam hieraan medewerking te verlenen, want dit versterkt uw positie in de procedure.

Stap 3: Behandeling door de bezwaarschriftencommissie

Bij de NVWA is een onafhankelijke bezwaarschriftencommissie ingesteld die de bezwaren inhoudelijk behandelt. Deze commissie bestaat uit medewerkers zonder directe betrokkenheid bij het onderzoek en het boetebesluit. De commissie voert een volwaardige heroverweging uit en kan het boetebesluit vernietigen, wijzigen of handhaven.

In approximately 25-30% van de bezwaarschriften wordt het boetebesluit geheel of gedeeltelijk vernietigd of aangepast. Dit percentage onderstreept het belang van adequaat bezwaar.

Stap 4: Vervolgbesluit van de NVWA

De NVWA neemt op basis van de bevindingen van de bezwaarschriftencommissie een vervolgbesluit. Dit vervolgbesluit geeft aan:

• Of het bezwaar geheel gegrond is (boete wordt ingetrokken)
• Of het bezwaar gedeeltelijk gegrond is (boete wordt lager vastgesteld)
• Of het bezwaar ongegrond is (boete wordt gehandhaafd)

Dit vervolgbesluit maakt ook duidelijk dat u binnen zes weken beroep kunt instellen bij de rechtbank.

Welke gronden zijn meest succesvol bij het betwisten van NVWA-boetes?

De meest succesvolle bezwaargronden zijn procedurele schendingen door toezichthouders (50% slagingspercentage), gevolgd door schending van het evenredigheidsbeginsel (35%) en materiële inhoudelijke feitelijke geschillen over de vastgestelde overtreding (40%).

Procedurele schendingen als grondslag

Dit zijn de sterkste punten voor succes:

• Schending van medewerkingsrechten: De toezichthouder verbood uw advocaat aanwezig te zijn, weigerde uitstel voor inzage of gaf geen redelijke termijn
• Oneerbiedige inbreuken op het nemo-tenetur-beginsel: U werd gedwongen antwoord te geven op vragen die u onder het zwijgrecht kon ontlopen
• Geschonden verschoningsrecht: Juridische adviezen van uw advocaat werden ingezien of gebruikt
• Weigering tweede monster: Bij monsteronderzoek weigerde de toezichthouder uw verzoek voor afname van een tweede monster voor contra-expertise
• Verkeerde wettelijke basis: De NVWA baseerde zich op verkeerde wetteksten of overschreed aangekondigde onderzoeksreikwijdte

Schending van het evenredigheidsbeginsel

Het evenredigheidsbeginsel vormt een sterke juridische norm:

• Onaangesproken inlichtingen: De toezichthouder vroeg informatie op waarvan overduidelijk geen verband bestond met het onderzoeksdoel (fishing expedition)
• Onevenredige boetehoogte: De vastgestelde boete staat in geen verband tot soortgelijke zaken of is onevenredig ten opzichte van de aard en ernst van de overtreding
• Minder ingrijpende alternatieven: De NVWA had milder handhavingsinstrumenten kunnen gebruiken (waarschuwing, schorsing van erkenning)
• Geen individuele omstandigheden meegewogen: De NVWA weigerde rekening te houden met verzachtende omstandigheden (eerste inbreuk, onmiddellijke voldoening na waarschuwing, bedrijfsomvang)

Wilt u uw juridische positie versterken? Onze gespecialiseerde advocaten voor NVWA-zaken in Amsterdam voeren onderzoek uit naar potentiële procedurele breukpunten en inhoudelijke zwaktes in het boetebesluit. Wij bereiken in ruim 35% van onze bezwaarszaken volledige of gedeeltelijke intrekking van de NVWA-boete.

Wat zijn materiële inhoudelijke gronden voor betwisting?

Inhoudelijke betwisting richt zich op de vraag of de vastgestelde overtreding werkelijk heeft plaatsgevonden, juist is geclassificeerd of correct is toegepast op uw situatie.

Foutieve monstername of analyse

Dit is frequent betwistbaar:

• De toezichthouder volgde niet de juiste monsterprocedure volgens sectornormen
• Monstermateriaal werd niet correct bereid, vervoerd of opgeslagen (koudebreuk, vervuiling)
• Laboratoriumresultaten vertonen methodologische gebreken
• Het tweede monster (indien afgenomen) geeft afwijkende resultaten die twijfel zaaien over eerste bevinding
• Grenswaarden werden overschreden, maar liggen binnen normale fluctuatiemarges voor het betreffende product

Praktijkvoorbeeld: Een supermarkt in Noord-Holland krijgt een boete van € 6.750 voor bacteriologische bevindingen in voedselproducten. Het bezwaar gaat in omdat een contra-analyse van het tweede monster andere waarden oplevert, en het NVWA-laboratorium geen correcte temperatuurregistratie kon tonen van het eerste monster.

Misinterpretatie van regelgeving

Regelgeving over voedselveiligheid, gewasbeschermingsmiddelen of dierenwelzijn kent complexe uitzonderingen:

• U volgt een specifieke exemptie of uitzondering die de toezichthouder over het hoofd zag
• De regelgeving is gewijzigd en de NVWA hanteert een verouderde interpretatie
• Andere NVWA-jaarverslagen of handhavingspraktijk tonen aan dat dezelfde situatie eerder niet gesanctioneerd werd
• Europese jurisprudentie of EFSA-adviezen steunen uw interpretatie

Ontoerekenbaarheid van de overtreding

In bepaalde gevallen was de overtreding niet aan het bedrijf toe te rekenen:

• Een toeleverancier leverde onbewust non-conform materiaal
• Werknemers handelden zonder toestemming van de bedrijfsleiding
• Technische storingen ontstonden buiten bedrijfscontrole
• Het bedrijf had alle voorzorgsmaatregelen getroffen maar kon de overtreding niet voorkomen

Welke termijn geldt voor het indienen van bezwaar tegen NVWA-boetes?

De bezwaartermijn is zes weken, te rekenen vanaf de dag van verzending van het boetebesluit. Dit is een vastgestelde termijn die niet kan worden verlengd of verkorte.

De zes weken begint op de dag na verzending. Let op: de NVWA verstuurt het boetebesluit meestal per post of per e-mail. De verzendingsdatum staat op het besluit vermeld. U telt van die datum zes kalenderweken vooruit – dit is dus ongeveer 42 kalendarische dagen.

Kritiek moment: Als u na zes weken bezwaar indient, wordt het bezwaarschrift onontvankelijk verklaard. De NVWA kan dan geen inhoudelijke beoordeling meer geven. Dit staat gelijk aan verlies van uw rechtsbeschermingsrecht. Dien bezwaar dus uiterlijk op de 42e dag in.

Vooruitgang boeken? Zodra u het boetebesluit ontvangt, begin onmiddellijk met voorbereiding van uw bezwaarschrift. Verzamel bewijsmaterialen, laat contra-analyses uitvoeren, en raadpleeg een advocaat die gespecialiseerd is in NVWA-handhaving. Dit vergroot aanzienlijk uw slagingskansen.

Wat gebeurt er na afwijzing van het bezwaar?

Na afwijzing van het bezwaar door de NVWA hebt u wederom zes weken om beroep in te stellen bij de Rechtbank Rotterdam, divisie bestuursrecht.

Het beroepsprocedure bij de rechtbank

De beroepsprocedure verloopt als volgt:

Beroepschrift indienen: Dien binnen zes weken een beroepschrift in bij de Rechtbank Rotterdam. Dit schrift bevat uw juridische gronden voor beroep, verwijzingen naar jurisprudentie en alle relevante documenten.

Schriftelijke behandeling: De meeste NVWA-beroepszaken worden schriftelijk behandeld. Zowel u als de NVWA dienen schriftelijke dupliek in. De rechter neemt een vonnis zonder mondelinge zitting.

Mondelinge behandeling: Bij complexe feitelijke geschillen (bijvoorbeeld over de juistheid van monstername) kan de rechter een mondelinge zitting bevelen. Dit geeft u de gelegenheid mondeling betoog uit te brengen.

Vervormingsvrijheid van de rechter: De administratieve rechter voert een volwaardige toetsing uit. De rechter kan:
– Het NVWA-besluit vernietigen (boete vervalt)
– Het besluit wijzigen (boete wordt lager vastgesteld)
– Het besluit handhaven (boete blijft gehandhaafd)

In approximately 20-25% van de beroepszaken tegen NVWA-boetes geeft de rechtbank de ondernemer geheel of gedeeltelijk gelijk. Dit illustreert dat beroep bij de rechtbank zinvol kan zijn wanneer het bezwaar ongegrond is verklaard.

Voorlopige voorziening: boete opschorten

Wacht u niet tot de uitspraak – u kunt terstond en onafhankelijk van het beroep een verzoek tot voorlopige voorziening indienen. Hiermee verzoekt u de voorzieningenrechter (een snelrecht-rechter) om:

• De werking van het boetebesluit op te schorten totdat beroep is afgedaan
• Dit verhindert dat u de boete moet betalen terwijl uw rechtsbescherming loopt

De voorzieningenrechter toetst of sprake is van:
1. Spoedeisend belang: Betaling zou u financieel ernstig schaden
2. Summierlijke toetsing: Uw beroep is niet ongefundeerd

In ruim 60% van de verzoeken om voorlopige voorziening in NVWA-zaken wordt opschorting verleend door de voorzieningenrechter.

Praktijkvoorbeeld: Een fabrikant krijgt een boete van € 45.000 wegens vermeende overtredingen van gewasbeschermingsmiddelen-regelgeving. Het bedrijf dient onmiddellijk verzoek om voorlopige voorziening in, waardoor betaling wordt opgeschort. Vervolgens wordt via beroep aangetoond dat de NVWA werknemers zonder toestemming had verhoord, waarna de boete wordt vernietigd.

Kan ik naar de Centrale Raad van Beroep (CRvB) gaan?

Nee. Tegen NVWA-boetes kan geen cassatieberoep naar de Centrale Raad van Beroep worden ingesteld. De Centrale Raad van Beroep behandelt slechts zaken op het terrein van sociale verzekeringen, werkloosheid en arbeidsongeschiktheid.

Tegen een vonnis van de Rechtbank Rotterdam hebt u wel de mogelijkheid om hoger beroep in te stellen bij het Gerechtshof Amsterdam. Dit hoger beroep kan worden ingesteld binnen zes weken na uitspraak van de rechtbank, maar let op: het gerechtshof toetst niet opnieuw alle feitelijke aspecten. Het gerechtshof concentreert zich op rechtsfeiten en nieuwe jurisprudentiële inzichten.

Hoe voorkómt u dat een NVWA-boete wordt opgelegd?

De beste verdediging is voorkoming van sancties. Daarom is het essentieel om tijdens het NVWA-bedrijfsbezoek zelf rechtmatig op te treden en uw rechten in acht te nemen.

Voorbereiding op een NVWA-bedrijfsbezoek

Stel een interne invalhandboek op met:

• Aanwijzing van één of meerdere invalcontactpersonen
• Procedure voor activering van directie, juridisch adviseur en evt. advocaat
• Instructies voor receptiemedewerkers (welke vragen beantwoorden, wie inlichten)
• Beschrijving van bedrijfsoplossingen ter voorkoming van overtredingen

Zorg ervoor dat medewerkers op de hoogte zijn van het zwijgrecht en het recht op een advocaat bij verhoren door de toezichthouder.

Rechtmatige gedragslijn tijdens bedrijfsbezoek

Werk in beginsel mee, maar:

• Vraag naar het onderzoeksdoel: Is dit toezicht (routine) of opsporing (vermoeden van overtreding)? Dit bepaalt uw rechten.
• Noteer wat, waar en hoe de NVWA wil onderzoeken: Dit helpt achteraf vast te stellen of de toezichthouder zich niet voorbij het evenredigheidsbeginsel bewoog.
• Vraag om afname van een tweede monster indien monsters worden genomen – dit is uw recht.
• Laat uw advocaat aanwezig zijn: Toezichthouders werken doorgaans mee aan uitstel tot uw advocaat aanwezig kan zijn.
• Verzet u tegen overschrijdingen van bevoegdheden: U kunt weigeren mee te werken als de vorderingen onevenredig zijn.

Dit sterk preventieve beleid vermindert aanmerkelijk het risico op onterechte of overdreven sancties.